Parte 9 La auditoría de la Constitución

Imagínense que encargan la reforma de su cocina. Hay un contrato, con sus cláusulas. El día que el albañil dice «ya está», ¿cómo saben si cumplió? Podrían preguntarse si están contentos. Pero eso es una opinión, y el albañil tendrá la suya. Lo seguro es otra cosa: coger el contrato, leer la primera cláusula y mirar la pared. Y después la segunda. Y así hasta el final.

Eso es lo que hizo la obra con la Constitución.

Ya vimos que el contrato social nadie lo firmó. Pero si la Constitución es su traducción escrita, la pregunta «¿se cumple el contrato social?», que es filosófica y no tiene respuesta comprobable, se puede partir en preguntas pequeñas que sí la tienen. Una por artículo. Ciento sesenta y nueve preguntas.

La idea de esta parte es esta: leída artículo por artículo, la Constitución se cumple en algo más de la mitad. Pero el incumplimiento no se reparte igual. Cae el doble sobre lo que promete al ciudadano que sobre lo que organiza al poder. Y cuando un poder frena a otro, protege bastante más al poder que al ciudadano.

Lo veremos en tres pasos: el método y lo que dio; la asimetría; y lo que la obra llama la forma vacía, con el cobro que no espera y el deber que sí espera.

Primer paso: el método.

Cada artículo, con tres cosas. La norma, en su letra. El hecho verificado que le sigue. Y la fuente exacta. Sin interpretar caso por caso: el contraste habla solo. Y la lectura de conjunto, si la hay, aparte y marcada como lectura.

La obra lo llama el método de Núremberg, y explica por qué. En 1945, el fiscal de Estados Unidos en aquel juicio, Robert Jackson, escribió al presidente de su país: «Debemos probar hechos increíbles con pruebas creíbles». Y ante el tribunal dijo: «No hay cargo de la acusación que no pueda probarse con libros y registros». La obra no compara nada con aquel juicio. Toma su método, a otra escala: juzgar al poder con sus propios papeles.

¿Y qué dio? De los ciento sesenta y nueve artículos, noventa y tres se cumplen. Sesenta y nueve no se cumplen, cada uno con el hecho y la fuente que lo documentan. Y siete quedan pendientes, porque falta un dato suficiente.

Ahora, fíjense en esto. En veintitrés de esos sesenta y nueve incumplimientos no hace falta creer a la obra. Ya existe una declaración formal de fuera: una sentencia del Constitucional, una condena del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o del Tribunal de Justicia de la Unión, o la calificación expresa de un organismo europeo contra la corrupción. La obra lo subraya: «No es una valoración de la obra».

Les traigo unos pocos casos, para que vean cómo suena el método.

La Constitución dice: «Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras». Es decir: quienes cobran fijan lo que cobran. La obra no lo llama corrupción, porque lo autoriza la propia Constitución. Lo llama una laguna de origen. Y anota que el Reino Unido creó un organismo independiente para eso.

El gobierno de los jueces. Su mandato caducó en diciembre de 2018 y no se renovó hasta junio de 2024. Cinco años y medio. El organismo europeo contra la corrupción llamó a ese bloqueo «un asunto de preocupación crítica».

La deuda primero. Desde la reforma de 2011, hecha sin referéndum, el pago de la deuda «gozará de prioridad absoluta». Y en 2025, por cada cinco euros que las administraciones invirtieron, pagaron unos cuatro en intereses.

El confinamiento. El estado de alarma, recuerda el propio Constitucional, no permite suspender ningún derecho fundamental. Y concluyó que prohibir circular a todos, por cualquier sitio y a cualquier hora, salvo excepciones, «supone un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del derecho».

Y la urgencia, que les prometí. La Constitución permite al Gobierno legislar por decreto solo «En caso de extraordinaria y urgente necesidad». ¿Cuánto se usa? La obra toma la cifra de un estudio privado hecho con los datos del Boletín Oficial del Estado, y lo dice. De cada diez normas con rango de ley aprobadas entre 2013 y 2024, unas cuatro fueron decretos-leyes. En 2020, casi tres decretos-leyes por cada ley. Y convalidar no es legislar: el Congreso vota sí o no, en bloque, a un texto que ya está en vigor. La otra cara, que la obra también da: el Congreso deroga decretos, al menos siete entre 2024 y 2026; el Constitucional, como les dije, ha anulado decretos-leyes, enteros o en parte, por no acreditar la urgencia; y hay urgencias reales. Una pandemia lo es. Lo que la obra discute es cuántas veces se usa, no la figura.

Uno por uno, ninguno de estos casos prueba más de lo que dice. Juntos dibujan algo que ninguno explica solo. Una jurista llamó «el Estado de Frankenstein» a lo que se construye con piezas legales sueltas, cada una normal en su sitio. Aplicarlo a estos casos es lectura del autor, y él añade: no hace falta un monstruo diseñado en la sombra. Basta con que cada pieza parezca razonable, y con que nadie, en ninguna sala, se siente a mirarlas todas juntas.

Hoy, en esta sala, nos estamos sentando a mirarlas.

Segundo paso: la asimetría.

La obra hizo algo sencillo. Separó los mismos ciento sesenta y nueve artículos en dos montones. En uno, el bien común: lo que toca al ciudadano en su vida diaria. Los derechos, el trabajo, la sanidad, la vivienda, la educación, la familia, la pensión, los jueces. Son sesenta y seis artículos. En el otro, el organigrama del poder: la Corona, las Cortes, el Gobierno, el reparto territorial, los procedimientos. Son ciento tres.

Y contó los incumplimientos en cada montón.

De cada diez artículos que tocan al ciudadano, seis no se cumplen. De cada diez que organizan el poder, menos de tres.

Esto está comprobado, artículo por artículo, y cada ficha lleva su fuente.

Pero hay una segunda cuenta, y es la que más me hizo pensar a mí. Montesquieu propuso que «el poder frene al poder». Ya lo vimos. La obra lo midió. De las veces que hubo una extralimitación real, ¿cuántas corrigió otro poder?

Cuando la extralimitación tocaba al ciudadano, el freno actuó en dos casos de cuarenta y tres. Menos de uno de cada veinte. Cuando tocaba al propio aparato del poder, actuó en diez de treinta y ocho. Uno de cada cuatro.

Dicho en llano: el freno existe y funciona. Pero funciona más de cinco veces más a menudo cuando el poder se controla a sí mismo que cuando protege a quien está fuera.

La conclusión de la obra, con sus palabras: el freno de Montesquieu funciona en España, «pero de forma desigual: protege más al poder que al ciudadano».

Y el autor lo explica así, como lectura suya. Cuando el conflicto es entre poderes del Estado, el Gobierno contra el Congreso o una comunidad contra el Estado, el sistema litiga, arbitra y casi siempre resuelve con rapidez y con datos. Cuando el conflicto es entre el Estado y el ciudadano, una lista de espera, una vivienda, una pensión adecuada, el mecanismo existe en el papel, pero tarda años, se admite una vez de cada ciento cincuenta, o no se usa. Y añade algo que conviene oír: «No es que el Estado español desprecie al ciudadano». Es que tiene mucha más capacidad instalada para resolver sus propios conflictos que para atender a quien no tiene ni Senado ni Tribunal Constitucional al que acudir en su nombre.

Tercer paso: la forma vacía.

Aristóteles explicaba la diferencia entre la forma y la materia con una estatua. Sin la figura, queda bronce fundido. Sin el bronce, un dibujo en un papel. La obra llama corrupción de la forma a lo que conserva el nombre, el cargo o el título, y ha perdido la sustancia que lo sostenía. La norma que sigue en el texto y ya no organiza la vida que prometía organizar.

Lo vio también Roma. Séneca escribió a Nerón: «el tirano se distingue del rey por los hechos, no por el nombre». Y en el Nuevo Testamento: «Teniendo apariencia de piedad, mas habiendo negado la eficacia de ella».

Y lo más curioso: el propio sistema mide así. La norma internacional de auditoría pública, la ley europea y nuestro Tribunal de Cuentas no preguntan si se siguió el procedimiento. Preguntan si se logró el resultado. Es decir, por sus frutos.

La obra aplica ese criterio con cuidado, y no sale una sentencia total. Sale de todo. Hay formas que se vaciaron y se están restaurando: el Fondo de Reserva de las pensiones bajó a menos de una décima parte de lo que fue, y hoy tiene su máximo en diez años. Y hay formas que siguen vacías: en 2025, un tercio de los menores de dieciocho años estaba en riesgo de pobreza o exclusión social, frente a uno de cada cuatro en el conjunto. Ahí no hay un acto que recurrir. Hay un resultado que se sostiene.

Y llegamos a lo que la obra llama el cobro blindado y el deber aplazado.

Cuando el ciudadano no paga, ya lo vimos: los actos de la Administración se presumen válidos, son ejecutivos y ella misma puede embargar. Y además hay recargo: del cinco, del diez o del veinte por ciento, según cuánto se tarde. Cuando es Hacienda la que devuelve tarde, paga el mismo interés de demora. Pero ningún recargo.

¿Y cuando el que no cumple es el Estado? La Constitución le pide mucho: la vivienda digna, la protección de la familia, pensiones adecuadas. Pero esos mandatos, dice ella misma, «Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». Sin esa ley, el ciudadano no tiene un juez al que pedírselo.

La conclusión de la obra: no es que los deberes sean desiguales en el papel. Es que el mecanismo para hacerlos cumplir es distinto. Y el autor lo dice con una frase que se queda: «el Estado cobra con la ley de los hechos consumados y paga con la ley de los hechos aplazados».

Hay un límite, y la obra lo da. Los impuestos, dice la Constitución, nunca pueden ser confiscatorios. El Constitucional reconoce que esa frontera es difícil de situar. Pero una vez funcionó: anuló la plusvalía municipal cuando se pagaba más de lo que se había ganado.

Una última cosa encontró la auditoría, y se la cuento con cuidado. Algunos diseños legales pueden enfrentar a la gente sin que nadie actúe de mala fe. Pasa cuando obligan a decidir deprisa, cuando la prueba todavía no existe: el primer momento de una ocupación, de una denuncia o de una decisión sobre las visitas de los hijos. La obra mira la letra y concede que la ley defiende a quien la crítica dice desprotegido. Lo que falla, cuando falla, es el reloj del primer momento. Y deja claro lo que pide: no menos protección para nadie, sino más prueba en el primer momento.

Ahora, la otra cara. ¿Qué concede la obra en esta parte?

Concede que la auditoría mide cumplimiento, no intención. Un resultado medido no es una causa demostrada.

Concede que esto no es una tiranía. Los contrapesos actúan, y hay doce intentos de extralimitación frenados de verdad. El Constitucional declaró inconstitucional en parte una ley de amnistía, y avaló la ley que abrió el matrimonio a las parejas del mismo sexo. El Supremo condenó a un Fiscal General del Estado en ejercicio. Ninguno de los sesenta y nueve incumplimientos equivale a un rey que disuelve el Parlamento.

Concede que la obra se auditó a sí misma. Una ficha decía que una ley castigaba la protesta pacífica; leída otra vez, castiga la perturbación grave, y el Constitucional la avaló. Esa ficha pasó a cumplimiento. Y otras tres pasaron de incumplir a pendiente, porque el dato no las sostenía. Las cifras que les he dado son las corregidas.

Y concede sus límites: los casos son una selección, y de los doce mandatos sociales de la Constitución, solo dos tienen dato propio en la auditoría. Decir que los otros diez fallan igual sería afirmar de más.

La defensa del Estado, que cumple la mayoría y que el sistema se frena a sí mismo, la oirán en el turno de preguntas.

Recapitulo. La Constitución se puede auditar como un contrato: una pregunta por artículo, con la norma, el hecho y la fuente. Se cumplen noventa y tres de ciento sesenta y nueve. El incumplimiento cae el doble sobre lo que se promete al ciudadano. El freno actúa más de cinco veces más a menudo cuando protege al poder. Y el cobro no espera, mientras el deber espera una ley. Y lo que el autor dice que aquí hay que podar, como lectura suya: dar por cumplido lo que solo está escrito: la forma que conserva el nombre y pierde la sustancia en los artículos que no se cumplen, y el cobro que se ejecuta mientras el deber se aplaza.

Les dejo una pregunta. Si tuvieran que auditar un solo artículo, el que más les toca a ustedes en su vida, ¿cuál elegirían? Ya saben cómo se hace: la letra, el hecho y la fuente.

En la próxima parte dejamos los artículos y miramos los frutos: el dinero, la carga sobre el trabajo, la vivienda. Las cifras grandes que les debo desde el principio.